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L’évolution de la gouvernance en éducation : enjeux et défis

La gouvernance réfère au pilotage d’une organisation, particulièrement celle ayant plusieurs parties prenantes dans la définition de ses politiques et la mise en œuvre de ses pratiques. Les systèmes éducatifs sont particulièrement l’œuvre d’une gouvernance composite et c’est davantage la réalité des établissements publics qui ont la mission d’une éducation considérée et valorisée comme un bien public. Cet article aborde les grandes tendances observées au cours des dernières décennies dans l’élaboration des politiques éducatives et de certaines de ses conséquences sur les pratiques administratives aux plans territoriaux et locaux. La multiplicité des acteurs, de leurs projets, de leurs enjeux et de leurs agendas crée d’importantes tensions dans le pilotage des systèmes publics à grande valeur ajoutée comme c’est le cas pour l’éducation. La situation est d’autant plus complexe si les nouvelles politiques éducatives ont été promulguées sous le couvert d’un discours idéologisé prônant la décentralisation/déconcentration afin d’alléger l’appareil administratif et ses coûts.

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Dans Alice au pays des merveilles de Lewis Carroll, la Reine rouge dit à Alice : « Dorénavant, cela prendra toutes tes forces pour conserver la même place sur l’échiquier. Si tu veux te déplacer et aller ailleurs, tu devras au moins déployer deux fois plus d’efforts que tu ne l’as déjà fait ». Dans le contexte général des réformes continues imposées aux systèmes éducatifs à la recherche d’une nouvelle gouvernance, bien des dirigeants ont à vivre, au quotidien, la médecine prônée par la Reine rouge. En fait, au cours des dernières décennies, rares sont les systèmes éducatifs qui n’ont pas vécu des changements majeurs, notamment au niveau de leur gouvernance avec une multiplication de parties prenantes parfois conflictuelles dans leur administration[1].

En court rappel historique, la plupart des pays occidentaux, mais pas uniquement, ont vécu des refondations majeures de leurs appareils publics, notamment en éducation. Cela fut aussi le cas des pays qui venaient d’accéder à leur indépendance. Dès les années 1960, des ressources importantes furent engagées dans la planification des investissements pour le développement de l’éducation. À cet effet, il est très significatif que l’UNESCO créât à cette époque l’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) en 1963. D’une certaine manière la notion de planification couvrait la réalité de l’ensemble du processus de conception et de gestion d’un système éducatif et ce dernier ne pouvait guère se réaliser sans un pilotage fort assumé par un État organisateur et responsable, d’autant plus responsable étant donné l’ampleur sans précédent des sommes investies en éducation. Au début des années 80, l’arrivée de nouvelles orientations politiques soutenues par Margaret Thatcher au Royaume-Uni et Ronald Reagan aux États-Unis allaient changer la donne, et pas uniquement dans leurs pays. Ces deux pays se retirèrent de l’UNESCO et ils eurent des effets structurants majeurs sur les orientations d’organismes internationaux comme la Banque Mondiale et de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Suivant l’anathème de cette période, le « problème de l’État était l’État ». En conséquence, ce dernier devait se retirer progressivement de l’organisation et de la prestation des services publics dont ceux de l’éducation, réduire tant au niveau central que territorial les efforts consentis à cet effet, et favoriser la mise en place d’écoles plus « autonomes » qui seront en « concurrences compétitives » donc, suivant la croyance prônée, moins « coûteuses et plus efficaces » dans un marché « d’offres de services ». Il est probablement encore aujourd’hui hasardeux et délicat d’évaluer certaines des conséquences de ces orientations de politiques éducatives. Paradoxalement, il faudra attendre les résultats des enquêtes internationales comme le PISA sous l’égide de l’OCDE pour se rendre compte qu’il y avait peut-être quelque chose, comme le disait Hamlet, de « pourri au Royaume du Danemark ». En bref, les pays qui avaient opté pour cette conception des services éducatifs se classaient très mal aux épreuves internationales dans leur ensemble et, encore plus gênant, ces politiques étaient associées très souvent à un accroissement des inégalités d’accès et de réussite des élèves.

Une certaine pensée magique d’une grande autonomie de l’établissement scolaire comme source d’efficacité de réussite et d’efficience financière s’est progressivement enrhumée alors que celle de directions d’établissement comme des « leaders entrepreneurs productifs et omniscients » s’est complètement grippée.

Au cours des années, de plus en plus de recherches ont révélé que la réussite scolaire était un phénomène composite qui ne relevait pas d’un seul acteur ou d’une seule composante. L’une des recherches actuelles – qui est une quête en soi – est la contribution des structures d’encadrement et de régulation intermédiaire comme celles des conseils/commissions scolaires du Canada. Les enquêtes internationales ont mis en lumière l’importance de leur fonction profondément affaiblie au Royaume-Uni et au sein des pays sous son influence. Les systèmes éducatifs historiquement centralisés pour assurer leur développement se décentralisent de plus en plus au regard d’instances territoriales alors que ceux très décentralisés cherchent à mettre en place des mécanismes renforcés de concertation et de coopération entre des établissements scolaires isolés. À cet effet, on peut comprendre pourquoi l’OCDE a réalisé une publication sur le « systemic leadership » — traduit par « direction systémique » — où l’on invite les directions d’école à travailler en réseau coopératif d’entraide et non concurrentiel, conséquence prévisible de politiques éducatives conçues et valorisées il y a un quart de siècle.

Toutefois, comme les politiques éducatives ont tendance à se développer par couches sédimentaires successives, on se retrouve souvent avec un cumul d’orientations et de pratiques contradictoires, voire empoisonnées. On valorise l’autonomie de la base, mais celle-ci est de plus en plus « encadrée » par des politiques ministérielles prescriptives qui répondent plus souvent à des événements médiatiques qu’à une réflexion engagée. On salue la montée et l’apport des fondations privées en éducation, mais on réalise tardivement que bien de leurs interventions ne s’inscrivent pas dans les orientations privilégiées. On prône des formes de privatisation endogène de gestion éducative, comme celle des programmes sélectifs au sein des écoles publiques, mais on est surpris qu’elles aient pour effet de contribuer à la ségrégation scolaire. Enfin, il n’est pas très clair où se situe le niveau de gouvernance le plus adéquat au sein d’un système éducatif afin d’assurer une équité de services et de réussites éducatives, est-ce que c’est tout au niveau de l’État ou tout au niveau de l’école?

Une certaine pensée magique d’une grande autonomie de l’établissement scolaire comme source d’efficacité de réussite et d’efficience financière s’est progressivement enrhumée.

La multiplicité des acteurs, de leurs projets, de leurs enjeux et de leurs agendas crée d’importantes tensions dans le pilotage des systèmes publics à grande valeur ajoutée comme c’est le cas pour l’éducation. La situation est d’autant plus complexe si les nouvelles politiques éducatives ont été promulguées sous le couvert d’un discours idéologisé prônant la décentralisation/déconcentration afin d’alléger l’appareil administratif et ses coûts. Certes, s’il y a des gains potentiels et réels à la mise en place d’une approche circonspecte en décentralisation, dans ce domaine comme dans d’autres il faut éviter la pensée magique. Sans faire l’apologie des politiques éducatives centralisées ou centralisatrices en éducation, il faut savoir reconnaître que ces dernières permettent des économies de développement, des capacités de pilotage et d’arbitrage qui achoppent souvent à certains intérêts locaux peu sensibles à ce que l’éducation soit un bien public.

L’éducation a toujours été une question politique comme le définit Aristote. Toutefois, la « gouverne de la cité » s’est hautement complexifiée et la multiplication accélérée des paliers de pouvoir et des acteurs décisionnels en éducation a conduit à des formes multiples de politisation rendant la gestion scolaire de plus en plus complexe. En conséquence, bien des dirigeants scolaires, qu’ils soient au niveau de l’école ou du territoire, ont trop souvent à vivre les observations de la Reine rouge.

 

Recap: Governance refers to the management of an organization, particularly one with multiple stakeholders involved in defining policies and implementing practices. Education systems in particular are the work of combined governance structures, and this is especially true in the case of public schools, whose mission is to provide an education that is considered and valued as a public good. This article examines the major trends of the last few decades in educational policy development and some of the consequences on administrative practices at the regional and local levels. The large number of players, projects, issues and agendas creates major tension in the management of high-value-added public systems like education. The situation is even more complex if new educational policies have been enacted under the guise of an ideologized discourse advocating decentralization/devolution to simplify administration and reduce costs.

 


Illustration: John Tenniel

Première publication dans Éducation Canada, mars 2016

 

1 Une analyse élaborée sur le sujet au sein de plusieurs pays est présentée dans l’ouvrage G. Pelletier (dir.) (2009). La gouvernance en éducation. Bruxelles : Éditions De Boeck.