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Gouvernance éducative : une double quadrature du cercle?

L’auteur présente deux dimensions importantes de la gouvernance scolaire, soit l’autonomie de l’établissement et son lien avec la commission scolaire ainsi que la difficile conciliation de la différentiation curriculaire et pédagogique et l’objectif d’égalité et d’équité sociale et scolaire. Après un bref tour d’horizon des changements survenus sur la scène éducative québécoise, il évoque les rapports entre le haut et le bas de la pyramide éducative qui sont à la fois structurants et contradictoires. Il salue la volonté du gouvernement actuel de simplifier les nombreuses demandes de redditions de comptes, ces rituels de soumission à l’autorité ministérielle, pour laisser plus de temps et d’espace à des instruments coconstruits et partagés de pilotage efficace. Mais il émet de sérieuses réserves quant à l’autonomie des écoles qui ne peut exercer son pouvoir ni dans le choix de ses enseignants et de son personnel professionnel et administratif, ni dans la gestion de ses ressources financières et matérielles.

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J’aborde dans ce texte deux dimensions importantes de la gouvernance scolaire, soit l’autonomie de l’établissement et son lien avec la commission scolaire (CS), d’une part, et la difficile conciliation de la différentiation curriculaire et pédagogique et l’objectif d’égalité et d’équité sociale et scolaire, d’autre part. Je voudrais insister sur le fait que ces deux dimensions sont interreliées et qu’il est même dangereux de les séparer.

La question de l’autonomie de l’établissement est, depuis plusieurs décennies, objet de polémiques et de luttes entre divers acteurs qui exercent du pouvoir au sein du système éducatif. En gros, les directions et les parents réclament des écoles plus « autonomes », alors que les cadres scolaires et les commissaires insistent pour le maintien d’une entité administrative et politiqueintermédiaire intégrant les établissements dans une planification des services éducatifs assurant l’équité sur tout le territoire.

Pour mémoire, la loi 180 du Parti québécois avait tenté en 1997 d’accroître les pouvoirs de l’établissement, désormais pensé comme maître de son projet éducatif et « pivot » du système, et réduisait quelque peu ceux de la commission scolaire, de plus en plus conçue comme pourvoyeuse de services communs et en soutien aux établissements. En 2008, la loi 88 avait rééquilibré le jeu – un retour en arrière, selon plusieurs – en exigeant que les écoles insèrent leur projet dans celui de la CS, celle-ci redevenant l’entité politique forte énonciatrice d’une vision éducative valable pour tous les établissements sous sa gouverne. Les conventions de partenariat et de gestion sont venues par la suite couler cette intégration plus forte dans le moule de la gestion axée sur les résultats. Certains ont pu dire que les établissements redevenaient des « succursales » de la CS.

Les rapports entre le haut et le bas de la pyramide éducative : structurants et contradictoires.

Les lois récentes et les conventions ont eu pour effet d’aligner les CS et les établissements sur les priorités ministérielles, dans l’esprit de la gestion axée sur les résultats, comme cela avait été fait pour les universités et les cégeps au tournant du millénaire. Dans cette évolution, les rapports entre le ministère d’une part, et les CS et les établissements d’autre part, n’ont pas été interrogés. Pourtant, ces rapports sont à la fois très structurants et contradictoires, et ce au moins de deux manières.

Premièrement, d’un côté, suivant la logique de la gestion axée sur les résultats, le ministère fixe les grandes orientations et les cibles de réussite pour le système; il exige que les CS contribuent à l’atteinte de ces cibles, à partir de leur réalité propre; en théorie, celles-ci seraient maîtresses des moyens et processus requis pour atteindre les cibles prescrites; pourtant, en même temps qu’il définit les résultats souhaités, en réponse à des demandes fortement médiatisées, le ministère multiplie les interventions spécifiques et les budgets dédiés, limitant d’autant la marge de manœuvre des CS. Les récents incidents sur l’achat de livres ou sur l’aide aux devoirs, sur les colloques des DG de CS ou sur les voyages à l’étranger de commissaires, les rapports tendus avec la Commission scolaire de Montréal, illustrent cette réalité d’un ministre qui est amené à se comporter comme un président de commission scolaire et qui, pour des raisons politiques, est poussé à faire de la microgestion. À la fin, les CS sont soumises à la fois aux cibles et aussi aux moyens et processus imposés par Québec. C’est le pouvoir ministériel qui s’en trouve renforcé même si, ainsi que les incidents le révèlent, ce pouvoir est incapable de voir à tout.

Deuxièmement, les multiples redditions de compte imposées depuis quelques décennies semblent coûteuses et inutiles. Elles s’empilent les unes sur les autres et accaparent beaucoup d’énergie et de temps. Elles génèrent la « bureaucratie » tant dénoncée et elles semblent de peu d’effets. Les CS produisent chaque année un rapport annuel sur leurs activités; sauf erreur, ces rapports sont archivés, sans plus, à Québec; personne ne les lit, ne les analyse et ne donne un quelconque feedback aux CS. C’est un exemple parmi d’autres.

De quelle autonomie s’agit-il? Pour quelles fins?

Pour éliminer cette double contradiction ou cette incapacité à respecter l’autonomie des moyens et des processus des CS, le comité « Champoux-Lesage » estimait nécessaire de desserrer l’étau des conventions de partenariat et de gestion et de laisser aux CS et aux écoles une réelle liberté de manœuvre. À cet égard, une simplification des demandes et des redditions de comptes – sur le projet éducatif, la planification stratégique, le plan d’amélioration, les conventions, le plan de lutte contre le harcèlement, etc. – s’avère nécessaire. L’idée étant qu’ainsi seraient libérés du temps précieux et des énergies pouvant être consacrées à des activités autres que celles qui consistent à se mettre en règle avec des exigences bureaucratiques qui peuvent être comprises comme des rituels de soumission à l’autorité ministérielle bien davantage que comme des instruments coconstruits et partagés de pilotage efficace.

Mais il ne suffit pas de libérer les établissements de contraintes excessives, que celles-ci viennent de la CS ou du ministère, il faut leur donner de réelles capacités d’action. Et c’est là que les choses se compliquent! Une école est autonome si elle peut se doter d’une mission qui lui est propre et faire des choix curriculaires et para ou périscolaires en conformité avec cette mission – et ce, bien évidemment, dans l’esprit des grands encadrements nationaux – si elle peut exercer du pouvoir dans le choix de ses enseignants et de son personnel professionnel et administratif, ainsi que dans la gestion de ses ressources financières et matérielles. (J’exclus en principe le choix des élèves comme pouvoir de l’école, incompatible avec la nature publique de l’école – car choisir c’est inévitablement refuser et exclure). Moins une école a de pouvoir en ces matières (mission et curriculum, personnel et gestion des ressources), plus l’établissement est du type « succursale », identique aux autres unités d’un système uniforme et centralisé. Plus on a de marge de manœuvre, plus l’établissement peut être perçu comme le « pivot » du système et il peut se doter d’une identité propre. À ce propos, des évolutions internationales méritent d’être analysées tant dans leur potentiel bienfait que dans leurs inconvénients ou conséquences inattendues: par exemple, la loi anglaise oblige les Local Education Authorities (LEA) à verser l’essentiel de leur budget aux établissements (plus de 85 %); aussi, et peut-être plus perturbant pour la gouverne actuelle du Québec, les « governors » des établissements sélectionnent la direction et participent au choix des enseignants; idem pour les charter schools américaines et nos écoles privées. Je ne propose pas de suivre le chemin britannique ou américain, mais peut-on penser que le Québec puisse évoluer dans cette direction, au sein du réseau public, et que les établissements aient un réel pouvoir dans le choix des services et des professionnels dont ils estiment avoir besoin, que ceux-ci viennent de la CS ou d’ailleurs, du moins en matière éducative et pédagogique? Peut-on envisager qu’une école dotée d’un projet éducatif propre, puisse avoir un mot à dire dans la constitution de l’équipe d’enseignants censés mettre en œuvre ce projet? Que le conseil d’établissement ait un mot à dire dans le choix de la direction et dans l’évaluation de son travail?

Différentiation inter et intra-établissements et équité sociale et scolaire

L’autonomisation des établissements n’est pas sans risques. Si l’on peut souhaiter des établissements dynamiques et maîtres de leur devenir, cela ne peut qu’engendrer des différences entre les établissements; il faut par conséquent faire attention à ce que celles-ci ne se transforment en inégalités socioéducatives, creusant les écarts déjà existants entre milieux socioéconomiques face à l’école. La multiplication des projets particuliers, la concurrence vive dans les grands centres urbains entre le réseau public et le réseau privé et aussi au sein même du réseau public, est inquiétante, donnant à penser que notre système fonctionne déjà à deux ou trois vitesses. On peut penser que l’austérité actuelle ne sera pas sans effet sur cette dimension de l’égalité des chances en éducation.

À l’inverse, se soucier de ce que des différences légitimes entre établissements ne se transforment en injustices socioéducatives ne doit pas justifier une plus grande centralisation et uniformisation de système. Il faut trouver un chemin entre une centralisation uniformisante et une différentiation inégalitaire. Cela passe vraisemblablement par une régulation des flux d’élèves et des dispositifs permettant d’assurer une réelle mixité sociale et scolaire, ainsi que par l’abandon de pratiques sélectives au sein des projets particuliers.

À cet égard, les assemblées de commissaires actuelles ont des choix proprement politiques à faire, dans la répartition des ressources, surtout si elles diminuent, dans l’établissement de priorités, dans le choix des projets, et ce en fonction de critères proprement politiques : les besoins des jeunes, l’égalisation des chances, la réponse aux demandes de parents pour des projets particuliers, la rétention de clientèles tentées par le réseau privé, etc. La démocratie scolaire trouve ici sa légitimité. Ce ne sont pas des questions « administratives » que des gestionnaires, si compétents soient-ils, pourraient d’eux-mêmes trancher.

Conclusion

L’enjeu de la centralisation/décentralisation des pouvoirs, des rapports entre l’autorité ministérielle et les CS et les établissements, celui de l’autonomie des écoles n’est donc pas « technique », comme s’il était possible de définir une administration parfaitement équilibrée et efficiente. Il traduit des enjeux sociaux et politiques importants qu’en régime démocratique, on souhaite objet de délibération et de décision citoyenne. On aura compris que pour ma part, je souhaite que la discussion actuelle n’aboutisse pas à une centralisation plus forte du système et qu’au contraire, elle permette d’évoluer vers des établissements plus autonomes (c.-à-d. à la fois libérés de certaines contraintes et libres d’agir selon des choix démocratiquement élaborés et décidés). Mais il importe que cette autonomisation ne génère pas davantage d’inégalités et d’iniquités et que nous trouvions un chemin permettant des différences inter et intra établissements qui ne soient objets d’hiérarchisation et qui n’aient pas des effets scolaires et sociaux inégalitaires.

On peut penser que dans le contexte actuel, la commission scolaire puisse être protectrice d’une certaine égalité. Car, l’élimination des commissions scolaires autonomisera les établissements probablement seulement en apparence, dans la mesure où elle les positionnera désormais seuls face au ministère, à sa gestion axée sur les résultats et sur la concurrence. Dans ce cadre administratif et idéologique très structurant pour les établissements et sans modification au régime actuel de relations de travail, l’essentiel des paramètres administratifs et pédagogiques demeurerait objet de négociation entre le ministère et les grandes centrales syndicales d’enseignants. Une fois les commissions scolaires éliminées ou vidées de leurs pouvoirs, nous nous retrouverions avec non pas des acteurs locaux plus forts, mais plutôt dans un système plus centralisé où le ministre et les syndicats exerceraient davantage de pouvoir. En quelque sorte, le Québec aurait évolué vers une gouvernance à la française! Un étonnant revirement. Est-cela que nous voulons?

 

Recap: The author presents two important aspects of school governance: a school’s autonomy and its relationship with the school board, and the difficulty of reconciling differentiated curricula and differentiated learning with the goals of social and school equality and equity. After briefly reviewing recent changes in Quebec’s education system, he discusses the connections between the top and the bottom of the educational pyramid, which are both formative and contradictory. He salutes the current government’s desire to simplify the numerous demands for accountability, that is, traditional submissions to ministerial authority, to leave more time and space for effective management instruments that are co-developed and shared. However, he expresses serious doubts regarding the autonomy of schools that have no authority to select their own teachers or professional and administrative staff, or to manage their financial and material resources.

 

 


Première publication dans Éducation Canada, mars 2016